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    [ 卜越 ]——(2022-7-31) / 已阅348次

    两岸政治关系的法理思考
    卜越
    两岸关系包括两个层面。
    一是中国大陆与台湾的关系,即两岸的疆土、民族、文化关系,或简称为疆土关系。对此,北京表述为“大陆和台湾同属一个中国”。习近平总书记在中共十九大政治报告中说:“体现一个中国原则的‘九二共识’明确界定了两岸关系的根本性质”。两岸同属一中,指的是两岸同属疆土、民族、文化之中国。(可参见笔者文章《疆土中国与一个中国原则》)两岸都是中国人,两岸一家亲等,说的都是这个意思。
    二是北京和台北的关系,即两岸的政治关系,北京表述为“政治对立”。这是胡锦涛总书记在纪念《告台湾同胞书》发表30周年纪念会上讲话中就使用、习近平总书记在纪念《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中继续使用的语言。虽然相比此前的“军事对峙”、“敌对”的表述,语气有所缓和,但否定对方的实质并没有改变。
    对立就是排斥、反对、不相容。两岸政治对立,表明北京不认可台湾当局的正当性与合法性。
    中华民国退踞台湾已经70余年。1991年,李登辉主政的台湾当局终止了实施40余年的“动员戡乱时期”。自此,台湾当局放弃了以武力方式追求国家统一,不再将中共视为叛乱组织,不再在国际上与中共竞争“中国代表权”。但北京对台湾当局的合法性一直不予认可。从其公开表述的理由看,大致有二。
    一是台湾问题是中国内战的遗留问题。2000年2月北京发表的《一个中国的原则与台湾问题》白皮书说:“台湾问题是中国内战遗留下来的问题。迄今,两岸敌对状态并未正式结束。为了维护中国的主权和领土完整,为了实现两岸统一,中国政府有权采用任何必要的手段。”如把台湾问题作为内战的遗留问题加以解决,自然不能轻言对台北正当性的认同。此为政治方面的问题,不在本文讨论范围。
    二是依据国际法的相关规则和理论,1949年中华人民共和国取代中华民国后,北京理所当然地享有全中国包括台湾的主权。几十年来,大陆官方和主流媒体反复阐明、论证了上述观点。
    国际法上的理由主要有两个:一是中华人民共和国政府通过政府继承,享有全中国的主权。二是中华人民共和国政府作为国际社会认可的代表中国的唯一合法政府,根据主权不可分原则,享有全中国的主权。这两个理由都有再商榷的必要。
    先看政府继承问题。
    政府继承是国际法中的概念,指的是一个国家的新政府取代旧政府后,由新政府继承旧政府在国际关系中的权利义务。国际法是国内法的基本原则、规则在国际关系中的运用。政府继承和国内法中的继承,其原理是一样的。新政府取代旧政府后,旧政府与其他国家既有协议中的权利义务,除非有如同合同法中可以解除、终止的事由——如以前的协议是基于对方的欺诈或者胁迫而订立的——就应当继续履行。继承了旧政府在国际关系中的权利,同时也要承担其所负担的义务。政府继承同样适用于国内。旧政府在国内作为民事主体与他人签订的协议,相关的权利义务由新政府继承。对旧政府的政治权力新政府是否继承,取决于政府更替的性质、政治权力的种类、新政府的理由等多种因素,不可一概而论。比如旧政府关押的刑事罪犯,新政府如果继续关押就是政治权力的继承,释放就是不继承。
    1949年10月中华人民共和国政府成立,取代了中华民国政府。但中华民国政府并没有消亡,而是退踞到了台湾。中华人民共和国对中华民国的政府继承是有选择的渐进式继承:在承认中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府的国家实现政府继承,在那些仍然和“中华民国”政府保持外交关系的国家则不产生政府继承。截止2021年12月,共有181个国家同中华人民共和国建交,其中有超过100个国家是在上世纪70年代后与中华人民共和国建交的。其中包括70年代 76个,80年代 22个,90年代 57个,2000年以后的17个。以上数据包括建交后又中止的以及中止后又复交的等情况。在联合国等国际组织中的政府继承,是伴随着1971年中华人民共和国政府在联合国席位的恢复而发生的。“中华民国”政府至今还和14个国家保持着外交关系,在这些国家就没有发生中华人民共和国政府对中华民国政府的继承。
    在中国大陆,中华人民共和国取代中华民国属于社会制度的革命,一般不产生政府继承问题,但个别事例除外。中华人民共和国政府的管治权范围限于中国大陆而不包括台湾(台澎金马),所以国内的政府继承不及于台湾。
    总之,中华人民共和国取代中华民国虽然属于政府继承,但它有别于通常情况下的政府继承,是一种不完全的政府继承:新政权控制了国家的大部分地区,进行有效统治,并且得到了国际社会的广泛认同。但是旧政权并没有被消灭,它仍然有效管控着国家的部分地区并一直持续至今。因此,这种特殊情况并不能完全适用国际法中政府继承的相关规则。
    能否因为政府继承就享有全中国的主权?还要对“中国”和“主权”的含义作出界定。
    “中国”有多种含义,其本义是疆土、民族、文化之中国——笔者简称为疆土中国。中国历史悠久,已经持续存在了数千年,并不因朝代、政府的更替而中断。自清朝起,在国际交往中用“中国”作为国家的简称。此后的中华民国和中华人民共和国都是如此。蒋介石政权溃败台湾后的一段时间里,“中华民国”政府与中华人民共和国政府一直在争夺国际社会的“中国代表权”。北京主张“一个中国”就是中华人民共和国,台北主张“一个中国”就是中华民国。如此才有国民党所谓的“一中各表”。在这个时期,“中国”可指称三个主体:疆土中国、中华人民共和国、“中华民国”。
    “主权”是国际法上的概念。通说是指国家的最高权和独立权。但“最高”和“独立”都属权力的性质,其所指称的权力为国家的政治权力。主权的内容和边界等同国家政治权力的内容和边界。侵犯一国政治权力的任一方面都是侵犯该国主权。即在国际关系中被称为“主权”的,其实就是在国内关系中通常所说的国家政治权力,或称为治权。
    国际法规则是就一般国家的通常情况而言的。当代中国的情况显然有别于国际法上的通常情况。在一个较长的时期内,中国存在着政治对立的两个政府:治权及于中国大陆的中华人民共和国政府,和治权仅限于台湾(台澎金马)的“中华民国”政府。现在,《中华民国宪法》规定的领土范围,仍然为1947年制定宪法时规定的“固有之疆域”,而《中华人民共和国宪法》则规定“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”。两岸的宪法主权都涵盖中国全境。这种具有宣示意义、但其范围大于治权的“主权”,或可称作“宣示性主权”。对立双方的“宣示性主权”的涵盖范围相互重叠。“宣示性主权”中包括实际主权和“虚构主权”两部分。其中实际主权等同自己的治权,而“虚构主权”则和对方的实际主权重叠。
    “宣示性主权”和国际法上的“主权”不是同一概念。如同“历史上中国的首都”和“中国的首都”,二者为包含关系。
    如果用国际法中有关主权的规则和理论解释“宣示性主权”,由此推演出的结论必定是不成立的,因为在推演过程中偷换了概念——把国际法上的“主权”换成了“宣示性主权”。
    主权不是所有权。国家的所有权(包括国家的疆土以及历史积累形成的物质文明和精神文明成果的所有权)属于人民。人民不会断代。故人民对国家的所有权不存在换代或者继承的问题。(可参见笔者文章《主权概念及相关问题研究》)
    疆土中国是政治和时间要素抽象化的中国。疆土中国的所有权属于包括台湾人民在内的全体中国人民。疆土中国的疆域在不同的时点看可能有所不同。疆土中国不涉及治权,因此也不存在主权问题。主权只属于政治国家。
    在一个疆土国家,或者说在一个国家的疆土上,一定时期内可能有两个或者两个以上的治权并存。我国历史上也多次出现多个治权并存的局面,如三国、南北朝时期。
    中华人民共和国成立前,中华民国(中国)的主权涵盖包括台湾的整个中国,此主权和当时中华民国治权的内容和边界重合。此时的中国“主权”为国际法上的主权。中华人民共和国政府取代中华民国政府后,中国的国际法上的主权(即治权)已一分为二:中华人民共和国的主权(治权)限于中国大陆,“中华民国”的主权(治权)限于台澎金马。两岸的“宣示性主权”虽然都涵盖中国全境,却并非现实状态。
    而疆土中国则不因政权更替而中断,也不因两岸分治而分裂。
    综上,中华人民共和国政府并不能基于国际法上的政府继承而获得对台湾的主权(治权)。台湾属于疆土中国,目前由“中华民国”政府管治。
    再看“唯一合法政府”和“唯一合法代表”问题。
    “唯一合法政府”、“唯一合法代表”这样的说法源自两岸的名分之争。如前所述,中华人民共和国在其成立后获得国际社会认可是渐进发生的。两蒋时期的台湾当局一直对外宣称自己是中国的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”,而把中共政权称作“共匪”。北京则针锋相对,主张自己才是中国的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”。这样的名分之争,随着1971年中华人民共和国政府恢复在联合国中的合法席位,以及中华人民共和国在国际社会得到越来越多的国家的承认而逐渐淡化。到1990年代初李登辉上台后,台北正式放弃与北京在国际上争夺“中国代表权”,认可了中共政权的正当性。
    “唯一合法政府”、“唯一合法代表”是就中华人民共和国和中华民国在国际组织、国际关系中的地位而言的。因为双方都主张自己的主权范围及于中国全境,是代表全中国人民的合法政府,而国际社会只能择其一而承认,非此即彼。
    蒋介石政权溃败台湾后,台湾当局虽然坚守早已名不符实的“中华民国”的招牌,但其主张自己才是中国的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”已丧失事实和法理依据,不被国际社会认可是迟早发生的事情。但另一方面,国际社会承认中华人民共和国政府是中国的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”,其意义也不能作扩大的解释:
    一是不能由此推导出政治台湾及其政权丧失了存在的合法性与正当性。两岸分治已经70余年。上世纪90年代台湾社会经历民主转型后,政府由民选产生。2021年台湾人均GDP已超3万美元,高于除香港以外的中国大陆的所有省市自治区。现在台湾人持“中华民国护照”在世界上145个国家和地区免签(同数据来源中持中华人民共和国护照的免签地80个),表明这些国家和地区对政治台湾及其政权予以了一定意义上的承认——除了仍然同台湾当局保持外交关系的极少数国家,这种承认显然不是对台湾当局是中国的唯一合法政府的承认。中华人民共和国政府代表疆土中国和台湾政府代表台湾人民——二者是不同情景下的命题,故并不矛盾。
    二是不能由此推导出在所有场合中华人民共和国政府都可以代表台湾。代表权是具体的而不是抽象的。在国际关系场合,中华人民共和国政府代表权的内容要根据具体情况具体分析和界定。在国内关系中,北京和台北政治对立,不能相互代表。
    三是不能由此推导出台湾属于中华人民共和国。代表权不等于所有权,这是个法律常识。
    抽象思维的材料是概念而非语词。偷换概念是人们常犯的逻辑错误。逻辑规则看起来简单,严格遵守却并不容易。但非如此不能形成正确思维,人与人之间也无法正常沟通。
    以上只是笔者关于两岸关系定位的法理探讨。北京对两岸关系的定位是其解决台湾问题总体战略的一部分。而台湾问题又是中美博弈宏观格局中的一个局部问题。各层级、各方面的战略纵横交错、环环相扣。北京作出涉台政治决策需要考量的因素很多,两岸关系的法理问题只是众多因素中的一个。决策者需要知晓真实而全面的信息(包括相关的理论知识),并在此基础上对各种因素综合分析,权衡利弊得失,在多种方案中权衡、择优。公开的理由与决策的全部理由未必等同。
    笔者作为中国大陆的普通公民,仅通过公开网络获取有限的信息。国内、国际政治问题的复杂性非普通公民所能了解和把握。故笔者并非否定北京有关两岸政治关系定位的具体结论,而只是就其中涉及的法理问题作些探讨。
    当今世界,政治和外交言论也许不真实,但媒体和学界应当说真话。
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